Dnia 30 kwietnia 2016 r. weszła w życie ustawa o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, mocą której wprowadzono restrykcyjny model obrotu nieruchomościami rolnymi. Zasadniczym zmianom uległ zwłaszcza stan prawny w zakresie kształtowania ustroju rolnego (dalej: u.k.u.r.).

Wciąż jednak otwarte pozostaje pytanie o adekwatność i skuteczność przyjętego instrumentarium prawnego do zakładanych celów, sprowadzających się do ochrony gruntów rolnych przed spekulacyjnym wykupem, poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, a tym samym sytuacji ekonomicznej polskich rolników.

Nieruchomość rolna jako przedmiot obrotu prawno-rolnego

Niewątpliwie, dla przedmiotowego zakresu stosowania nowej regulacji istotne znaczenie ma pojęcie nieruchomości rolnej. Przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w nowym kształcie mają zastosowanie, gdy przedmiotem czynności prawnej jest nieruchomość rolna o powierzchni większej niż 0,3 ha.

Określenie charakteru nieruchomości ma doniosłe znaczenie prawne i praktyczne. Ustalenia tego dokonuje się na podstawie wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków lub ostateczną decyzję o warunkach zabudowy terenu, która nie zawiera wymogu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, a która określa jego przeznaczenie na cele budowlane niezwiązane z działalnością wytwórczą w rolnictwie.

Definicja nieruchomości rolnej, zawarta w art. 2 ust. 1 u.k.u.r., odsyła do ujęcia kodeksowego tego pojęcia, tj. do przepisu art. 46¹ kodeksu cywilnego:

„nieruchomościami rolnymi [gruntami rolnymi] są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej”

Zachodzi tu jedynie modyfikacja, iż jako nieruchomości rolne nie mogą być traktowane te położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Jest to zatem pojęcie węższe niż przyjęte w kodeksie cywilnym.

Równocześnie reżim prawny nowej u.k.u.r. nie ma zastosowania do nieruchomości rolnych:

1. wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – na marginesie warto dodać, że ustawa z 14 kwietnia 2016 r. w istotny sposób zmieniła także zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa;
2. o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha – wskazaną normę obszarową należy interpretować w nawiązaniu do rozwiązań prawnych dotyczących podziału nieruchomości wykorzystywanych rolniczo, wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.);
3. które w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 30 kwietnia 2016 r., w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczone są na cele inne niż rolne.

Działka siedliskowa a reżim prawny u.k.u.r.

Dodajmy, że nie wszystkie siedliska objęte będą reżimem u.k.u.r. Nowe przepisy nie znajdują zastosowania w odniesieniu do siedlisk o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha, stanowiących grunty rolne zabudowane, które w dniu wejścia w życie ustawy, zajęte są pod budynki mieszkalne oraz budynki, budowle i urządzenia niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, wraz z gruntami do nich przyległymi, umożliwiającymi ich właściwe wykorzystanie oraz zajętymi na urządzenie ogródka przydomowego.

Wskazane grunty winny tworzyć zorganizowaną całość gospodarczą, a ponadto nie mogły zostać wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Rolnik indywidualny beneficjentem systemu obrotu nieruchomościami rolnymi

Jeśli chodzi o zasady nabywania nieruchomości rolnych, to ustawa przewiduje przede wszystkim zawężenie kręgu nabywców nieruchomości rolnych. Mogą nimi być, co do zasady, tylko rolnicy indywidualni.

Równocześnie, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.k.u.r., „za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo”.

Zgodnie z założeniami ustawodawcy, ma to służyć wyeliminowaniu możliwości spekulacyjnego zakupu ziemi rolnej przez osoby, których zasadnicza aktywność życiowa i zawodowa ma miejsce poza rolnictwem, a zakup ziemi traktują jako formę lokaty kapitału.

Wyjątki od zasady o charakterze podmiotowym

Zasada stwarzająca możliwość nabywania nieruchomości rolnych po stronie rolników indywidualnych nie ma charakteru bezwzględnego.
Wyjątki dotyczą następującego katalogu podmiotów:

• osób bliskich zbywcy (pod pojęciem osoby bliskiej należy rozumieć zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione),
• jednostek samorządu terytorialnego,
• Skarbu Państwa lub działającej na jego rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych,
• osób prawnych działających na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.

W odniesieniu do innych podmiotów, niż wskazane powyżej, nabycie nieruchomości rolnej może nastąpić za zgodą prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek:

• zbywcy, jeżeli wykaże on, że:

1. nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej,
2. nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,
3. w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych;

• osoby fizycznej, zamierzającej utworzyć (a nie powiększyć!) gospodarstwo rodzinne, która:

1. posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji, przyznano pomoc w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013 i 2014–2020, a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął,
2. daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,
3. zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego.

Ocena w zakresie rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej pozostawiona została prezesowi ANR. Rozwiązanie to stwarza możliwość elastycznego, uznaniowego rozstrzygania. Na tym tle rodzą się jednak dwie wątpliwości:

• czy pozostawienie przez ustawodawcę pewnego marginesu samodzielności monokratycznemu organowi administracyjnemu – prezesowi ANR – co do kształtowania treści rozstrzygnięcia jest zabiegiem korespondującym z przyjętym dość szczelnym i restrykcyjnym modelem obrotu nieruchomościami rolnymi?
• czy prezes ANR dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi, pozwalającymi na prawidłową weryfikację odnotowanych desygnatów niedookreślonego pojęcia „rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej”?

Wyjątki od zasady o charakterze przedmiotowym

Dodatkowo zasada stwarzająca możliwość nabywania nieruchomości rolnych tylko przez rolników indywidualnych nie będzie dotyczyć nabywania nieruchomości rolnych w wyniku określonych zdarzeń i czynności prawnych. W ustawie przewidziano trzy wyjątki o charakterze przedmiotowym, a mianowicie:

• w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego,
• na podstawie art. 151 lub art. 231 kodeksu cywilnego,
• w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego.

Obowiązki związane z nabyciem własności nieruchomości rolnej

Nabycie własności nieruchomości rolnej łączy się:

1. z obowiązkiem prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej – osobistego prowadzenia tego gospodarstwa (wymóg ten nie dotyczy wskazanych wyżej podmiotów, jak i katalogu wyłączeń przedmiotowych),
2. z zakazem zbywania oraz oddawania w posiadanie nabytej nieruchomości rolnej innym podmiotom, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia nieruchomości.

Analizowane rozwiązanie nasuwa uwagi krytyczne – budzi przede wszystkim wątpliwości co do jego zgodności z art. 21 Konstytucji RP, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ten zakaz ingeruje w istotę prawa własności, ogranicza klasyczną triadę uprawnień właściciela, wywodzącą się z prawa rzymskiego. Wskazane zakazy, co należy z całą stanowczością podkreślić, naruszają istotę własności, ograniczając prawo właściciela nieruchomości rolnej do rozporządzania nią i to w dodatku przez długi okres – aż dziesięciu lat.

Spółki prawa handlowego a reżim prawny u.k.u.r.

Swoiste novum stanowią postanowienia u.k.u.r. odnoszące się do spółek prawa handlowego.

I tak, Agencji działającej na rzecz Skarbu Państwa przysługuje prawo pierwokupu udziałów i akcji w spółce prawa handlowego, która jest właścicielem nieruchomości rolnych. I znów zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, przewidziano bowiem od niej wyjątki, sprowadzające się do wyłączenia działania u.k.u.r. w przypadku:

1. zbycia akcji dopuszczonych do obrotu na rynku giełdowym;
2. udziałów i akcji zbywanych na rzecz osoby bliskiej.

Równocześnie przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym w przypadku zmiany wspólnika lub przystąpienia nowego wspólnika do spółki osobowej w rozumieniu kodeksu spółek handlowych, która jest właścicielem nieruchomości rolnej, Agencja działająca na rzecz Skarbu Państwa, może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej.

Zasada ta została wyłączona w przypadku, gdy w miejsce dotychczasowego wspólnika wstępuje osoba bliska wspólnika, a także gdy nowym wspólnikiem staje się osoba bliska któregokolwiek ze wspólników.

Ponadto, ANR może zrealizować prawo nabycia za zapłatą równowartości pieniężnej, zgodnej z równowartością rynkową nieruchomości, w przypadku podziału, przekształcenia bądź łączenia spółek prawa handlowego.

Instrumenty kontroli obrotu nieruchomościami rolnymi przysługujące ANR

Ustawodawca przewiduje, że kontrola obrotu nieruchomościami rolnymi sprawowana przez ANR w ramach prawa pierwokupu oraz prawa nabycia będzie dotyczyć każdej nieruchomości rolnej o powierzchni powyżej 0,3 ha, a nie jak dotychczas – nieruchomości rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha.

Koncepcja ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do nabycia nieruchomości rolnych z jednoczesnym stosowaniem dotychczasowych rozwiązań w zakresie kontroli obrotu, tj. prawa pierwokupu oraz tzw. prawa nabycia, budzi zastrzeżenia. Koncepcja rozszerzenia stosowania prawa pierwokupu (nabycia) w odniesieniu do każdej nieruchomości rolnej powyżej 0,3 ha nie zasługuje na akceptację.

Przypomnę, że objęcie prawem pierwokupu (nabycia) nieruchomości o powierzchni co najmniej 5 hektarów nastąpiło w odpowiedzi na zasadne postulaty zgłaszane przez ANR. Agencja nie była bowiem zainteresowana wykonywaniem swoich uprawnień w stosunku do nieruchomości rolnych o małych obszarach, ponieważ wyłącznie większe nieruchomości mogą służyć istotnemu powiększeniu gospodarstw rodzinnych.

Konkludując, znowelizowane przepisy wymagają, jak się wydaje, szybkiego zastąpienia ich nową regulacją ustawową, odpowiadającą regułom prawnym i etosowi prawnemu. Stąd też nie traci na aktualności – zgłoszony przed dekadą – postulat doktrynalny podjęcia nowej legislacji, ponieważ dopóki obecna ustawa obowiązuje, to sprawia błędne wrażenie, że problemy kształtowania ustroju rolnego mamy rozwiązane.

Joanna Mikołajczyk - Joanna Mikołajczyk – absolwentka WPiA UŁ (kierunki: prawo i administracja). Adiunkt w Zakładzie Prawa Rolnego, następnie w Katedrze Prawa Cywilnego. Współpracuje ze Studenckim Punktem Informacji Prawnej „Klinika Prawa – Klinika Praw Dziecka” działającym przy WPiA UŁ, pełniąc obowiązki Opiekuna Sekcji: Cywilnej i Administracyjnej.