Kodeks urbanistyczno-budowlany (KUB) był próbą reakcji poprzedniej ekipy na postulowane zmiany w zakresie ograniczenia biurokracji i patologii związanych z procesami budowlanymi z jednoczesną próbą opanowania narastającego chaosu przestrzennego, spekulacji gruntami oraz innych narastających kosztów ekonomicznych i społecznych funkcjonowania polskiej gospodarki. Zbyt szeroki zakres, jaki próbowano objąć regulacjami, sprawił, że prace nad kodeksem się wydłużały.

Jedną z przyczyn oporu materii była próba zreformowania wadliwego funkcjonowania całej gospodarki przestrzennej przez rozbudowaną księgę urbanistyczną. Autorzy musieli tutaj wkroczyć w sferę zagadnień ustrojowych i konstytucyjnych wymagających głębszej reformy niż tylko sfera planowania i projektowania urbanistycznego. Niepowodzenia poprzedników próbuje naprawić nowa ekipa. Niestety, początki te nie są – moim zdaniem – udane.

Na nowym KUB zaciążyło rozdzielenie Ministerstwa Rozwoju od Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa oraz nadmierny pośpiech w pisaniu projektu – bez szerszych merytorycznych konsultacji. W rezultacie otrzymaliśmy produkt o znamionach kompleksowych, ale który po dokładnym zapoznaniu z zawartymi propozycjami prawie nikogo nie zadowala. Liczne odsyłanie do przepisów wykonawczych o nieznanej treści także nie pozwala na tym etapie dokładnie ocenić, czy projektowane rozwiązania idą w dobrym kierunku.

Niniejsza opinia dotyczy zagadnień sfery urbanistycznej i ma charakter oceny ogólnej – systemowej, a nie analizy skutków szczegółowych przepisów. Uzasadnieniem dla takiej oceny są zapisy w projekcie Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju (SOR), w którym Ministerstwo Rozwoju, a obecnie i Finansów, deklarują wprowadzenie modelu zintegrowanego planowania rozwoju. Taki model ma stanowić jeden z ważniejszych projektów budowania sprawnego państwa. Jeśli SOR chcemy potraktować poważanie, to musimy poważnie potraktować KUB jako instrument służący realizacji tej Strategii. W tym też duchu jest przeprowadzona ocena Księgi urbanistycznej zawartej w KUB.

W części dotyczącej reformy planowania przestrzennego wyraźnie występuje próba oderwania planowania przestrzennego od planowania społecznego, gospodarczego i środowiskowego. Pod tym względem jest to uwstecznienie systemu publicznego planowania, jako podstawy interwencji w procesy rynkowe zachodzące we współczesnych gospodarkach.

Należy zwrócić uwagę, że negatywne skutki (chaos przestrzenny i spekulacja) wywoływane dysfunkcjami obecnego systemu spowodowanego słabością planowania publicznego na poziomie krajowym i regionalnym będą podtrzymywane przez zaplanowany długi okres wdrażania ustaleń kodeksowych w życie. Bez równoczesnego wprowadzenia istotnych zmian ograniczających spekulację na rynku nieruchomości, przejmowanie korzyści z renty planistycznej, budowlanej czy też z renty generowanej przez niechlubną WZ-kę kosztem przeciętnego podatnika, problemów nie da się rozwiązać. Ta obawa wynika także z przyjętych implicite założeń w konstrukcji kodeksu urbanistycznego, które zdeterminowały, iż KUB ma szereg istotnych słabości.

Wady kodeksu urbanistyczno-budowlanego

1. Po pierwsze przyjmuje ukryte założenie, że plany i studia będą nadal nieadekwatnie opracowywane i nie będą przystawały do specyfiki rozwoju. A zatem obecne i przyszłe plany będą stały na przeszkodzie lokalizowaniu inwestycji publicznych. Na tym tle przyjmuje się rozwiązanie, że procesy lokalizacyjne inwestycji celu publicznego będą regulowane przez kodeks w trybie pozaplanistycznym.
2. KUB prezentuje wadliwe podejście do kwestii interesu publicznego, które jest sprzeczne z istotą społecznej gospodarki rynkowej zapisanej w Konstytucji. Za pomocą kodeksu wprowadza się, więc tzw. szybkie ścieżki lokalizacyjne dla inwestycji, którym nadano kryterium publiczne, od strony własności (własność rządowa i samorządowa w odniesieniu do budownictwa mieszkaniowego). Tym samym poszerzono zakres wprowadzania lokalizacji w specjalnym trybie i podporządkowano kodeks dla realizacji rządowego programu mieszkaniowego. Lokalizacja budownictwa czynszowego na trenach państwowych i samorządowych, w tym powojskowych i pokolejowych, z wiadomych względów będzie irracjonalna i wielu przypadkach niezgodna z istniejącymi planami miejscowymi i studiami uwarunkowań. Założono silną integrację pionową planów zagospodarowania przestrzennego, czyli przywraca się hierarchię planów, zamiast hierarchii ustaleń formułowanych adekwatnie do zasady subsydiarności i kompetencji jednostek administracji terytorialnej – gminnej i wojewódzkiej. Takie podejście usztywni jeszcze bardziej system planowania i zwiększy rozbieżności ustaleń z potrzebami współczesnej gospodarki – deprecjonując jego sens prakseologiczny i prawny.
3. Upozorowano integrację horyzontalną ustaleń przestrzennych z procesami gospodarczymi i społecznymi przez, niewiele znaczące w praktyce, miękkie zapisy typu „w planowaniu uwzględnia się” oraz przyjęto irracjonalne założenie o kontrolowaniu rozlewania się urbanizacji przez system „racjonalnych: prognoz” rozwoju opracowywanych przez gminy. Racjonalność prognoz (a nie planów) ma być kontrolowana administracyjnie i wymuszana decyzją ostateczną przez Ministra Rozwoju (można tu mówić o ukrytej centralizacji systemu planistycznego w odniesieniu do przestrzeni).
4. Politykę przestrzenną od strony operacyjnej sprowadzono do aktu rozmieszczenia inwestycji kubaturowych i liniowych państwa, a przecież polityka przestrzenna państwa to nie tylko lokalizacja inwestycji, to przede wszystkim tworzenie warunków i zasad lokalizacji, które muszą wynikać z procesów zintegrowanego planowania publicznego. Rozmieszczanie na mapie obiektów w skali kraju jest tylko pewną pomocniczą formą prezentowania intencji rządu. Plan rozmieszczenia inwestycji centralnych będzie tak samo zbiorem pustym jak dotychczasowy rejestr inwestycji rządowych. Koncepcja ta jest zupełnie nieprzemyślana i nawiązuje do złych wzorów gospodarki centralnie planowanej, nieliczącej się z nikim i z niczym.
5. Proponowane przepisy nastawione są na administracyjne opanowanie skutków bez usuwania strukturalnych przyczyn negatywnie ocenianych zjawisk w przestrzeni. Głównym sposobem walki ze złem jest dalsze zwiększenie rygorów administracyjnych i prawnych. Autorzy wprowadzają ponad 30 różnych nowych instytucji procedowania studium uwarunkowań oraz planów miejscowych.

To tylko niektóre słabości tego aktu.

Jeśli już chcemy mieć użyteczny społecznie w obrocie prawnym kodeks urbanistyczno-budowlany to trzeba go sprowadzić do właściwych rozmiarów. Nie można z pomocą kodeksu projektować systemu planowania przestrzennego i ingerować w ten sposób w bardziej całościową politykę rozwoju państwa. Należy skoncentrować się na prawie normatywnym tak, aby powstające na jego podstawie przepisy prawa miejscowego (w tym akty planistyczne) można było zapisywać i jednoznacznie interpretować w całej Polsce. A więc należy zająć się szczegółami, co do formy i treści planów miejscowych; pełnych, uproszczonych, przepisów urbanistycznych, zapisów dotyczących legendy mapy, formy ustaleń wiążących, sposobów formułowania rekomendacji, informacji etc., a nie odsyłać do rozporządzeń ministra.

Przepisy urbanistyczne nie mogą być sprowadzone tylko do tzw. regulacji wynikających z ustawy reklamowej, małej architektury, płotów, reklam.

Z kolei słuszne co do zasady wprowadzanie planów uproszczonych powinno dotyczyć także sytuacji związanych ze zmianą przeznaczenia terenu bez tzw. inwestycji znacząco oddziaływujących na środowisko oraz dla jednorodnych funkcji (np. budownictwo jednorodzinne o niskiej intensywności).

Co robić?

Zadaniem państwa jest przede wszystkim tworzenie warunków dla sprawnego funkcjonowania gospodarki rynkowej. Środkami do tego celu są między innymi regulacje z zakresu użytkowania przestrzeni oraz inwestycje użyteczności publicznej, które to instrumenty powinny być określone i dobierane w procesie zintegrowanego planowania rozwoju i koordynowane operacyjnymi aktami polityki przestrzennej na wszystkich poziomach administracji rządowej i samorządowej. Idea zintegrowanego podejścia do planowania i szukania współzależności decydujących o rozwoju w sferach gospodarczej, społecznej i przestrzennej etc. odbywa się na zasadzie koordynacji i integracji (implicite), która przez zintegrowaną metodę tworzenia strategii rozwoju i nakreśloną prawnymi ramami ma zapewnić większą spójność i zgodność dokumentów operacyjnych i skuteczne oddziaływanie na procesy i skutki rozwoju.

Przy projektowaniu prawnych regulacji w sferze planowania miejscowego należy wyjść od podstawowych praw człowieka, przyjmując, że podstawowym prawem jest swoboda przemieszczania się w przestrzeni trójwymiarowej, a więc każde ograniczenie tego prawa wymaga regulacji, w tym regulacji prawa użytkowania terenu (ziemi), a tym bardziej prawa do zabudowy.

Należy przyjąć zasadę kontynuacji funkcji – możliwość prowadzenia działalności w tym inwestycji zgodnie z zarejestrowanym w ewidencji (i hipotece) stanem zagospodarowania i funkcją terenu (wg oficjalnej i obowiązującej ewidencji gruntów). Nie powinno się jej stosować do zabudowy i funkcji naruszających istniejące przepisy prawa w tym znacząco oddziałujące na zmiany środowiska.

Zasada kontynuacji form zagospodarowania zgodnie z ewidencją gruntów oznacza, że nie będzie zagospodarowania niezgodnego z istniejącym przeznaczeniem. Konsekwencją braku takiej zasady jest niepotrzebne (de facto nierealne) wymuszanie pokrywania planami miejscowymi całego kraju, w obawie, że ktoś zabuduje tereny pod inwestycje celu publicznego pod kątem innych funkcji.

Przyjęcie zasady kontynuacji oznacza, że instrumentem kontroli zagospodarowania przestrzennego staje się akt zmiany przeznaczenia terenu (plan miejscowy) np. na cele mieszkaniowe i towarzyszące mu funkcje. To oznacza, że wszystkie tereny podlegają porządkowi prawnemu, a zmiany następują przez system planistyczny planowania zintegrowanego, w którym przez dokument operacyjny polityki przestrzennej określamy tryb dokonywanej zmiany przepisów.

Podstawą wydawania pozwolenia na budowę powinien być wyłącznie lokalny system regulacji dostosowywany do potrzeb rozwoju w zintegrowanym procesie planistycznym poziomów lokalnego, regionalnego i krajowego. Do tego niezbędne jest wygaszanie przyznanych WZ, najdalej w ciągu 2 lat i przyjęcie na tych terenach zasady kontynuacji ewidencyjnej funkcji wszędzie tam, gdzie nowa strategia nie potwierdzała zmiany przeznaczenia terenu.

Podobna zasada musi być odniesiona do studiów uwarunkowań, które w zintegrowanym systemie planowania powinny być zaadaptowane do nowego typu dokumentów, tj. zintegrowanych strategii rozwoju powiązanych z dokumentami operacyjnymi – wdrożeniowymi. Dokument wdrożeniowy, w odniesieniu do zagospodarowania przestrzennego powinien mieć charakter operacyjny wiążący proces tworzenia lokalnych przepisów zabudowy i użytkowania terenów w oparciu o zasadę niesprzeczności prawa miejscowego z aktem operacyjnym polityki przestrzennej. To w tym akcie należałoby określić wiążące typy planów, ich powierzchnie i podstawowe wytyczne dla opracowania szczegółowych przepisów planistycznych regulujących przeznaczenie trenu, parcelacje i zasady lokalizacji i formy zabudowy etc.

prof. Tadeusz Markowski - Kierownik Katedry Zarządzania Miastem i Regionem na Wydziale Zarządzania UŁ. Od 2001 przewodniczący Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium PAN. W latach: 2001–2003 Prezydent Europejskiego Stowarzyszenia Szkół Planowania (AESOP), 2003–2015 członek Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, 2006–2014 Prezes Towarzystwa Urbanistów Polskich, 2008–2012 członek Państwowej Rady Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury. Autor ok. 250 publikacji z zakresu rozwoju regionalnego i lokalnego, ekonomiki miasta, planowania przestrzennego oraz licznych ekspertyz dla rządu RP przygotowanych dla potrzeb polityki regionalnej i planowania przestrzennego.