Dobiegający końca 2023 rok to czas kolejnych istotnych zmian w przepisach dotyczących użytkowania wieczystego, wokół których funkcjonuje mnóstwo przekłamań. Tymczasem wiedza na ich temat jest kluczowa, by ocenić, jak wpływają one na rynek nieruchomości.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że nowe regulacje nie dotyczą przekształcenia prawa we własność, lecz modyfikują zasady zakupu przez użytkowników wieczystych posiadanych przez nich gruntów. Nie eliminują one też z obrotu nie tylko samego użytkowania wieczystego, ale i nie wykluczają możliwości jego ustanawiania. Nowelizacja może być atrakcyjna dla wybranych użytkowników wieczystych, a cena wykupu – często mniej korzystna niż ta, którą ustalano na podstawie dotychczas obowiązujących reguł.

Ustawa nie usuwa z obrotu prawnego prawa użytkowania wieczystego

Wprowadzone zmiany to podobno kontynuacja szerszego planu eliminacji z obrotu prawnego instytucji użytkowania wieczystego, swoistej hybrydy, zbliżonego do własności prawa rzeczowego do nieruchomości. Podstawowe reguły dotyczącego tego, czym jest prawo użytkowania wieczystego i na jakich gruntach może być ustanawiane (wyłącznie działki Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), znajdują się w kodeksie cywilnym, tam pozostają i nie ulegają zmianie.

Nowelizacja nie usuwa zatem z obrotu prawnego użytkowania wieczystego. Dodatkowo, potwierdzeniem tego faktu jest to, iż przepisy uzupełniające kwestie użytkowania wieczystego, a znajdujące się w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wciąż zawierają zasady na wypadek ustanawiania tego prawa. Nie jest więc prawdą to, co zwykło się mówić o nowej ustawie, że ostatecznie kończy z prawem użytkowania wieczystego w Polsce. Reguły takie jak te wynikające z art. 27-31 ugn, gdzie wyraźnie wskazuje się na opcję oddawania w użytkowanie wieczyste, pozostają niemal niezmienione. Niezmiennie nie tylko sprzedaż nieruchomości, ale i oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Ponadto, tak jak dotychczas nie tylko sprzedaż nieruchomości, ale i oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, następuje w drodze przetargu lub w wyjątkowych przypadkach jasno wskazanych w ustawie – w drodze bezprzetargowej. W umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste niezmiennie ustala się okres użytkowania wieczystego zależnie od celu, na który nieruchomość gruntowa zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określa się sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i art. 239 Kodeksu cywilnego.

Nowelizacja nie usuwa z obrotu prawnego użytkowania wieczystego.

Nowe przepisy nie zakładają przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność

Podczas prac nad zmianami przepisów pojawiło się nie tylko przekłamanie, że spowodują one eliminację prawa użytkowania wieczystego z obrotu, ale też że przyjmują one formę przekształcenia prawa, tylko tym razem skierowaną do przedsiębiorców. Wcześniej bowiem dokonano przekształcenia prawa na rzecz osób fizycznych i spółdzielni. Przepisy w nowym kształcie ani nie wykluczają możliwości ustanawiania nowego prawa użytkowania wieczystego, ani nie przyjmują konstrukcji transformacji tego prawa we własność z mocy prawa, ani nie opierają się na konstrukcji przekształcenia lecz wykupu.

Zmienione przepisy to nie nowa ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność lecz nowelizacja dotychczas funkcjonujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zasad wykupu gruntów przez użytkowników wieczystych.

Rzeczywiście, od niemal 20 lat trwa proces przekształcania prawa użytkowania wieczystego we własność:

• Najpierw mieliśmy ustawę, która w dość skomplikowany sposób określała, kto i na jakich warunkach może wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa. Znacznie ograniczała katalog podmiotów i sytuacji, w których ktoś mógł o to wystąpić. Opierała się też na regule, że następuje to na wniosek.• Swoista rewolucja w zakresie przekształcenia pojawiła się w 2019 roku, gdy wprowadzono zasadę przekształcenia – i to z mocy prawa – gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Czyli tylko określona grupa podmiotów (osoby fizyczne, spółdzielnie) mogła skorzystać ze stworzonego automatyzmu ustawowego. Dotyczyła ona też wybranych gruntów. Finalnie tylko część użytkowań wieczystych zniknęła z obrotu.
• Wreszcie wprowadzono omawiane zmiany. Z jednej strony są one pewnym elementem w marszu ku likwidacji użytkowania wieczystego, lecz z pewnością sięga się po to innym narzędziem niż dotychczas. Zmienia się bowiem reguły wykupu gruntów, na których jest użytkowanie. Nie jest bowiem tak, że dziś podmioty takie jak np. przedsiębiorcy korzystają z reguły, z której wcześniej korzystały osoby fizyczne czy spółdzielnie w fali przekształceń. Dziś skorzystać z nowych reguł oznacza zdecydować się na wykup tego, co ma się w użytkowaniu wieczystym. Pozostaje pytanie: czy jest to rozwiązanie jednoznacznie dla wszystkich korzystne? Otóż, wydaje się, że nie. Bowiem tylko wybrana grupa osób będzie tym zainteresowana, a także tylko dla wybranych reguły cen wykupu będą do zaakceptowania.

Skomplikowana procedura eliminowania użytkowania wieczystego z obrotu

Podobnie prezentowano przepisy dotyczące przekształcenia z 2019 roku – jako proste i szybkie. Tymczasem rzeczywistość pokazała, że procedura jest skomplikowana i jak wiele sporów sądowych na gruncie tych przepisów wyniknęło. Podobnie nowe przepisy dotyczące zasad wykupu stawiają szereg warunków i ograniczeń. Od lat mamy regułę w ugn, że nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu. Tymczasem nowe przepisy dodały, że sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego nie może nastąpić przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. W przypadku nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu według stopy referencyjnej ustalonej zgodnie z komunikatem Komisji Europejskiej w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych.

Sprzedaż gruntu na rzecz jego użytkownika wieczystego nie może nastąpić przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy o oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste.

Żądanie sprzedaży nie przysługuje:

1. jeżeli nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste po dniu 31 grudnia 1997 r.;
2. jeżeli użytkownik wieczysty nie wykonał zobowiązania określonego w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste;
3. w odniesieniu do gruntów położonych na terenie portów i przystani morskich w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2022 r. poz. 1624 oraz z 2023 r. poz. 261);
4. jeżeli grunt jest wykorzystywany na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;
5. w odniesieniu do nieruchomości gruntowej niezabudowanej.

Ponadto dość słusznie ustawodawca wymyślił, że nie zawiera się umowy sprzedaży, jeżeli toczy się postępowanie o rozwiązanie umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Gdyby tych reguł było mało, to jeszcze trzeba pamiętać, że jeżeli w okresie 12 miesięcy przed dniem wejścia w życie ustawy, użytkownik wieczysty przyjął ofertę nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zawartą w wypowiedzeniu albo właściwy organ nie odmówił aktualizacji tej opłaty na żądanie użytkownika wieczystego, do ustalenia ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu przyjmuje się wartość nieruchomości, która była podstawą ustalenia zaktualizowanej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Cena wykupu wyższa niż te ustalane przed nowelizacją

Ustawodawca wymyślił, że w odniesieniu do nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa cenę nieruchomości ustala się:

1. w przypadku zapłaty ceny jednorazowo – jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży;
2. w przypadku rozłożenia ceny na raty – jako dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.

Z kolei w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży.

Specjaliści, porównując niniejsze reguły, szacują, że wykup na nowych zasadach będzie droższy niż ten który był dopuszczalny dotychczas. Pozostaje więc pytanie dla kogo będzie on korzystny. Otóż kruczek jest gdzie indziej. Reguły te są furtką dla tych, którym dotychczas gmina lub Skarb Państwa nie chciały sprzedać gruntu. Nowe przepisy otwierają bowiem okienko (ograniczone czasowo) do żądania wykupu. Gmina albo SP nie mogą odmówić. Dotychczasowe reguły, do których wrócimy po 12 miesiącach funkcjonowania tych terminowych przepisów, pozwalały na wykup, lecz za zgodą gminy lub SP. A te mogły być zainteresowane sprzedażą lecz czasem nie były. Wolały pobierać opłatę za użytkowanie wieczyste, które przecież sukcesywnie od lat rośnie i stanowi dochód dla wielu miast. Część użytkowników chętnie zapłaci frycowe w postaci wyższej ceny wykupu tylko i aż po to, by w ogóle móc kupić. Dotychczas uważało się że użytkowanie wieczyste jest tańsze, mniej warte od własności o ok. 20%. Tak wynikało z operatów szacunkowych. Reguły nowelizacji, o których tu piszemy, zakładają, że ta różnica jest większa, na niekorzyść użytkowania, czyli że wykupujący będzie musiał więcej zapłacić.

Wykup gruntu na nowych zasadach będzie droższy niż ten, który był dopuszczalny dotychczas.

Bonifikata tylko dla wybranych

W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa właściwy organ udziela na wniosek bonifikaty w wysokości 90% od ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej osobie fizycznej:

1. w stosunku do której orzeczono niepełnosprawność:
   • w stopniu umiarkowanym lub znacznym lub
   • przed ukończeniem 16 roku życia lub
2. zamieszkującej w dniu wystąpienia z żądaniem sprzedaży z w/w osobami, będącej opiekunem prawnym lub przedstawicielem ustawowym tych osób, lub
3. będącej członkiem rodziny wielodzietnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny i uprawnionej do posiadania Karty Dużej Rodziny.

Nieco więcej swobody jest w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, bo właściwy organ udziela bonifikaty na podstawie reguł określonych w stosownej uchwale odpowiedniej rady albo sejmiku od ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu.

Nowe przepisy tylko na krótki czas

Użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej tylko w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1463) może wystąpić z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości na jego rzecz. Po tym czasie gmina lub SP będą mogły sprzedać, ale już nie będą do tego zmuszone.

Nowe przepisy nie wykluczają też prowadzenia postępowań sądowych, w których użytkownik wieczysty wybudował lub wyremontował na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste obiekty, których wartość przewyższa wartość gruntu. Zgodnie z kodeksem cywilnym można wtedy żądać wykupu gruntu. Wydaje się, że niezmiennie na tych korzystniejszych regułach, tj. zakładających że użytkowanie wieczyste jest tylko 20% tańsze od własności, więc wykupując, użytkownik wieczysty „dopłaca” tylko różnicę tej wysokości. Reguły te były, są i będą, niezależnie od nowelizacji, której czas jest mocno ograniczony, tylko do 12 miesięcy.

Treści umieszczone w artykule są indywidualnymi interpretacjami i poglądami jego autora. Nie stanowią porad podatkowych ani prawnych.

Bartosz Bator - Adwokat, publicysta i szkoleniowiec. Obecnie w obszarze jego zainteresowań jest doradztwo prawne w zakresie porządkowania spraw majątkowych osób fizycznych oraz małych i średnich przedsiębiorców. W szczególności zajmuje się sprawami z zakresu prawa nieruchomości, spadkowego, rodzinnego i powództwami frankowymi. Członek sekcji prawa nieruchomości Izby Adwokackiej w Warszawie.